Wenige kartellrechtliche Themen werden in Österreich öffentlich emotionaler diskutiert als unterschiedliche Preise für die gleiche Ware in verschiedenen EU-Mitgliedstaaten. Österreich zählt sich dabei zu den „Opfern“ dieses Phänomens und drängt auf strengere EU-Regeln. Auf Initiative von mehreren Mitgliedstaaten, darunter Österreich, prüft die Europäische Kommission strengere Regeln und hat vier Optionen zur Diskussion gestellt. Dabei sind die bestehenden Regeln für territoriale Lieferbeschränkungen bereits streng, wie die 337,5 Mio. EUR Geldbuße der Kommission 2024 über den Lebensmittelkonzern Mondelez zeigt (AT.40632 – Mondelez, 23. Mai 2024). Was müssen Unternehmen also schon heute beachten? Und worauf müssen sie sich künftig vielleicht einstellen?
Die Antwort in Kürze: Was in der öffentlichen Debatte unter territorialen Lieferbeschränkungen verstanden wird, ist kartellrechtlich zum größten Teil längst verboten. Die vermeintliche Regelungslücke ist ein äußerst schmaler Bereich – das rein einseitige Verhalten von nicht marktbeherrschenden Herstellern. Wird diese Lücke mit gesetzlichen Belieferungsansprüchen geschlossen, würde die Kommission wohl das Wettbewerbsrecht verlassen und Preisregulierung betreiben.
Was heute schon gilt
Verbot territorialer Lieferbeschränkungen – mit enger Ausnahme. Beauftragt ein Hersteller einen Händler mit dem Vertrieb seiner Produkte, kann er ihm nur sehr eingeschränkt verbieten, in bestimmte Gebiete zu verkaufen. Dem Händler darf nur verboten werden, die Produkte „aktiv“ außerhalb seines zugewiesenen Territoriums zu verkaufen – also aktiv Kunden im fremden Gebiet anzusprechen. Auch das ist nur erlaubt, wenn ein zulässig aufgebautes Exklusivvertriebssystem etabliert wird. Der passive Verkauf, bei dem ein Kunde aus einem anderen Gebiet von sich aus beim Händler bestellt, darf dem Händler nicht verboten werden.
Mondelez als Beispiel. Die Kommission verhängte 2024 eine Geldbuße in Höhe von 337,5 Mio. EUR gegen den US-amerikanischen Lebensmittelkonzern Mondelez (Marken Milka, Oreo, Toblerone u.v.m.) und stellte 22 wettbewerbswidrige Vereinbarungen und abgestimmte Verhaltensweisen fest. Sieben Großhändlern wurde vorgegeben, in welche Gebiete und an welche Kunden sie weiterverkaufen durften, in einem Fall verbunden mit der Auflage, für Exporte höhere Preise zu verlangen. Zehn Exklusivhändlern wurde verboten, Anfragen von Kunden aus anderen Mitgliedstaaten ohne vorherige Genehmigung von Mondelez zu beantworten – eine Beschränkung des passiven Verkaufs, die unzulässig ist. Dazu kam der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung: Mondelez verweigerte die Belieferung eines deutschen Händlers, um Weiterverkäufe nach Österreich, Belgien, Bulgarien und Rumänien zu verhindern, und stellte die Belieferung in den Niederlanden ein, um Importe nach Belgien zu unterbinden. Mondelez kooperierte und gestand den Verstoß; der Kooperationsabschlag von 15 % änderte an der Größenordnung der Geldbuße aber wenig.
Vorsicht bei der Gestaltung des Exklusivvertriebssystems. Die Beschränkung aktiver Verkäufe ist nach dem EuGH-Urteil Beevers Kaas (C-581/23, 8. Mai 2025) nur zulässig, wenn tatsächlich ein exklusives Vertriebssystem etabliert wurde. Das bedeutet, der Hersteller muss einen Exklusivhändler in einem Land auch tatsächlich vor Aktivverkäufen aller übrigen Händler in anderen Ländern schützen. Die Zustimmung dieser übrigen Händler muss nachweisbar sein. Ein lückenhaftes Exklusivvertriebssystem führt somit ebenfalls zu erheblichen kartellrechtlichen Risiken.
Die ökonomische Logik der Regelung. Diesem komplex anmutenden Regelwerk, das zwischen aktiven und passiven Verkäufen differenziert und territoriale Lieferbeschränkungen weitgehend verbietet, liegt ein Interessenausgleich zugrunde. Auf der einen Seite steht das Interesse der Kunden, Produkte möglichst günstig kaufen zu können, und das Ziel der Etablierung eines EU-Binnenmarkts. Auf der anderen Seite steht das berechtigte Interesse der Hersteller, Preise für Kunden differenziert zu gestalten, da sich die Kostenstrukturen von Unternehmen von Land zu Land erheblich unterscheiden können – etwa Logistik und Lagerhaltung, die in einem reiferen Markt wegen der häufigeren Belieferung höher ausfallen, ebenso wie Regalplatz, Marketing und Handelsmarge. Umgekehrt kann ein Hersteller in Märkten, die er erst erschließen will, bewusst niedrigere Preise ansetzen. Preisdifferenzierung nach Zahlungsbereitschaft ist kein Kartellrechtsproblem: Sie erlaubt es, eine Zielmarge zu erreichen und dabei auch Kunden zu bedienen, die zu einem Durchschnittspreis nicht kaufen würden. Die Angleichung von Preisen heißt zudem erfahrungsgemäß nicht, dass sich der niedrigere Preis durchsetzt.
Wo die bestehenden Regeln nicht greifen
Der Eigenvertrieb im Konzern. Vertreibt ein Hersteller über eigene Tochtergesellschaften, greifen die kartellrechtlichen Regeln nicht, weil es an einer Vereinbarung zwischen (verschiedenen) Unternehmen im Sinn des Kartellrechts fehlt. In diesem Fall gilt nur das Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung (Art 102 AEUV).
Das einseitige Verhalten. Seit dem Urteil des EuGH im Fall Adalat (C-2/01 P) ist anerkannt, dass ein nicht marktbeherrschender Hersteller seine Lieferungen einseitig steuern darf, etwa über Kontingente, solange es an einer Willensübereinstimmung mit den Händlern fehlt. Und selbst einen Marktbeherrscher trifft nach der Rechtsprechung zum Arzneimittelvertrieb (Sot. Lélos kai Sia, verbundene Rechtssachen C-468/06 bis C-478/06, 16. September 2008) keine Pflicht zur unbegrenzten Belieferung zu den Konditionen des billigsten Mitgliedstaates. Solche Konstellationen meint die Kommission, wenn sie von einer Regelungslücke spricht.
Der Gesetzgebungsvorschlag
Gesetzgebungsverfahren auf EU-Ebene. Gefordert wird in Österreich, auch vom Wirtschaftsminister, unter dem Schlagwort „Österreich-Aufschlag“ ein „Ende der Preisdiskriminierung“. Die Kommission wurde von Österreich und sieben weiteren Mitgliedstaaten (Belgien, Tschechien, Kroatien, Griechenland, Luxemburg, die Niederlande und Slowenien) aufgefordert, diesem Missstand Abhilfe zu schaffen und hat im Frühjahr einen Call for Evidence gestartet. Konkret stellt die Kommission vier Optionen zur Diskussion: Selbstregulierung (Option 1), Leitlinien (Option 2), Regeln, die an der wirtschaftlichen Abhängigkeit eines Händlers ansetzen (Option 3) oder ein Regelwerk, das bestimmte Verhaltensweisen ex ante verbietet (Option 4). Die ersten beiden Optionen wären unverbindliche Empfehlungen. Option 3 würde erst im Nachhinein greifen, wenn ein Händler von einem Lieferanten wirtschaftlich abhängig ist. Option 4 wäre ein Zwilling der Geoblocking-Verordnung: ein Katalog verbotener Praktiken, möglicherweise samt Belieferungsanspruch des Händlers.
Wie sich Österreich positioniert. Die BWB ist für die schärfste Variante. In ihrer Stellungnahme unterstützt sie ausdrücklich Option 4. Ihre Begründung ist weniger wettbewerbspolitisch als praktisch: Kartellrechtsverfahren hängen an komplexen Sach- und Rechtsfragen und dauern lange, weshalb sie Option 3 ablehne, die an der relativen Marktmacht ansetze. Selbstregulierung und Leitlinien hält die BWB für wirkungslos. Angemessener sei es, so die BWB in ihrer englischsprachigen Stellungnahme, „Regeln zu erlassen, die bestimmte Verhaltensweisen bereits ex ante ausdrücklich verbieten und auch Anbieter unterhalb der Schwelle der Marktbeherrschung erfassen“. Das Wirtschaftsministerium (BMWET) äußerte sich deutlich ausgewogener. Option 4 sei die weitreichendste Variante und könne, je nach Ausgestaltung, unmittelbar in die Preissetzungsfreiheit eingreifen – ein Kernprinzip des freien Wettbewerbs. Nötig sei ein Maßnahmenmix, davor eine Folgenabschätzung, die auch berücksichtigt, was eine Regulierung für Produktionsstandorte mit höheren Kosten bedeutet. Einen EU-weit einheitlichen Lebensmittelpreis, so das Ministerium, könne es nicht geben.
Zwischen den Zeilen: Was man mitnehmen kann
Die Debatte über neue Regeln verdeckt, dass die bestehenden bereits sehr streng sind und durchgesetzt werden. Sie unterstellt auch, jeder Preisunterschied (zwischen Mitgliedstaaten) sei potentiell problematisch und ein abzustellender Missstand.
Gebietsbeschränkungen und Exklusivität prüfen. Bereits nach geltendem Recht sind exklusive Vertragsgebiete nur in engen Grenzen zulässig – und Beschränkungen des passiven Verkaufs verboten.
Exklusivvertrieb erfordert lückenlose Umsetzung. Nach dem Urteil des EuGH in Beevers Kaas muss der Schutz von Exklusivhändlern gegenüber allen anderen Händlern nachweisbar vereinbart sein. Wenn man nur darauf vertraut, dass die übrigen Händler nicht in fremde Gebiete liefern, wird dieser Nachweis nicht erbracht.
Die gelebte Praxis ist wichtiger als der (Muster-)Vertrag. Was im Alltag passiert, ist kartellrechtlich entscheidend. Genehmigungsvorbehalte für Anfragen aus dem Ausland, Exportzuschläge, historisch gewachsene Kontingente oder die freundliche Bitte an den Händler, sich aus fremden Märkten herauszuhalten, führten im Fall Mondelez zum Kartellrechtsverstoß.
Gründe für Preisunterschiede dokumentieren. Es empfiehlt sich, die Gründe für unterschiedliche Preise in verschiedenen Märkten zu dokumentieren. Zwei der vier im Gesetzgebungsverfahren diskutierten Optionen (3 und 4) verlangen eine Rechtfertigung für eine Differenzierung – ex ante im Katalog oder ex post im Verfahren. Die Gründe für Preisunterschiede können bereits heute in behördlichen Untersuchungen relevant sein.
Laufendes Gesetzgebungsverfahren. Wer sich in die öffentliche Konsultation einbringen möchte, kann dies bis 4. Dezember 2026 tun. Der Kommissionsvorschlag ist für 2027 angekündigt. Wir kommen darauf zurück, sobald der Vorschlag vorliegt.
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