Österreichs COVID-Krisenmanagement verlief, das lässt sich ohne Häme in der Rückschau festhalten, nicht optimal. Die COFAG als zentrales Förderorgan wurde für verfassungswidrig befunden, etliche Maßnahmenverordnungen wurden wegen Verfassungs- oder Gesetzwidrigkeit aufgehoben und die großzügigen Kurzarbeitsbeihilfen haben nach Ansicht des Rechnungshofs den Arbeitskräftemangel in anderen Branchen verschärft. Und nun werden – nach dem Urteil des OGH vom 28. April 2026 (1 Ob 23/26b) – auch reihenweise Förderungen zurückgefordert, weil sie dem EU-Beihilferecht widersprechen sollen. Betroffen sind Unternehmensgruppen, deren Gesellschaften jeweils einzeln bis zum „Höchstbetrag“ gefördert wurden – so, wie es die Vollzugspraxis der COFAG und des Finanzministeriums ausdrücklich vorsahen. Nach dem Urteil des OGH gilt der Höchstbetrag aber gemeinsam für alle Unternehmen, die Teil desselben Konzerns sind. Mehrere tausend Verfahren sind anhängig und die Fristen, innerhalb derer die Republik selbst einen Ausweg angeboten hatte, sind abgelaufen. Verlangt das EU-Beihilferecht wirklich die Rückzahlung sämtlicher Förderungen über dem Höchstbetrag samt Zinsen ab dem Auszahlungstag?
Die Antwort in Kürze: Nicht unbedingt. Die Frage, ob COVID-Beihilfen über dem Höchstbetrag zurückgefordert werden müssen, hat der OGH dem Grunde nach entschieden. Wer die Rückforderung auf grundsätzlicher Ebene bekämpft, Vertrauensschutzargumente ins Treffen führt oder Amtshaftung der Republik geltend macht, wird (nach Auffassung des Verfassers) verlieren. Der OGH hat aber nichts darüber gesagt, ob die ausbezahlten Mittel nicht unter anderen beihilfenrechtlichen Grundlagen Bestand haben können. Genau dort liegt der Spielraum für Förderempfänger – und das Bundesfinanzgericht (BFG) hat ihn in einem Fall bereits genutzt.
Was der OGH entschieden hat
Der Sachverhalt. In dem vom OGH entschiedenen Fall betrieb die Klägerin Autobahnraststätten und gehörte zu einer Unternehmensgruppe, deren Gesellschaften mehr als 10 Mio. EUR an Beihilfen nach Abschnitt 3.1 des Befristeten Beihilferahmens erhalten hatten – aus Lockdown-Umsatzersatz, Ausfallsbonus und Fixkostenzuschuss. Auf die Klägerin selbst entfielen davon rund 1,4 Mio. EUR über dem Höchstbetrag. Als sie 2022 Verlustersatz von rund 3,3 Mio. EUR beantragte, rechnete die COFAG mit einem Rückforderungsanspruch von 1.510.006,38 EUR auf und verweigerte insoweit die Auszahlung.
Die Auslegung. Der Streit drehte sich um die Frage, ob unter einem „Unternehmen“ im Sinn der Förderregeln der einzelne Rechtsträger (so die Klägerin) oder die wirtschaftliche Einheit (so die nunmehr von der COFAG vertretene Position) zu verstehen ist. Der Befristete Beihilfenrahmen und die Genehmigungsbeschlüsse der Kommission nennen Obergrenzen – zuletzt 2,3 Mio. EUR – „je Unternehmen“, ohne den Begriff zu definieren. Dem EU-Wettbewerbsrecht und Beihilferecht liegt allgemein der funktionale Unternehmensbegriff zugrunde, der auf die wirtschaftliche Einheit, nicht den einzelnen Rechtsträger abstellt. Die Frage ist von hoher praktischer Relevanz: Für eine Gruppe mit fünfzehn Gesellschaften beträgt der Höchstbetrag entweder 34,5 Mio. EUR (Abstellen auf den Rechtsträger) oder 2,3 Mio. EUR (Abstellen auf die wirtschaftliche Einheit).
Rückblick. Mangels ausdrücklicher Definition im Befristeten Beihilferahmen übernahmen die österreichischen Förderrichtlinien einfach die Vorgabe des „Höchstbetrags von 2,3 Mio. EUR“, ohne den Unternehmensbegriff weiter zu definieren. Die COFAG stellte in ihrer Vollzugspraxis in der Folge auf den einzelnen Rechtsträger ab. Das Finanzministerium bestätigte das auch ausdrücklich in seinen FAQ (siehe Frage 1.22.) und die Beratungspraxis richtete sich weitgehend danach aus. Mit Schreiben vom 8. März 2021 teilte die Generaldirektion Wettbewerb der COFAG mit, dass der Höchstbetrag von 2,3 Mio. EUR auf die gesamte wirtschaftliche Einheit zu berechnen sei. Es dauerte bis zum Jahr 2024, bis die Republik Österreich mit den Obergrenzenrichtlinien eine Möglichkeit für Beihilfeempfänger vorsah, COVID-Beihilfen über dem Höchstbetrag von 2,3 Mio. EUR pro wirtschaftlicher Einheit auf beihilferechtskonformer Basis umzuwidmen (in engen Grenzen). Davon machten einige, aber nicht alle Unternehmen Gebrauch.
Die Entscheidung des OGH. Der OGH hielt die Rechtslage für eindeutig: Dem Beihilfenverbot des Art 107 Abs 1 AEUV liegt der funktionale Unternehmensbegriff des Wettbewerbsrechts zugrunde. Beihilfeempfänger ist die wirtschaftliche Einheit. Hätte die Kommission davon abweichen wollen, hätte sie es gesagt. Bestätigt sieht sich der Senat durch das Schreiben der Generaldirektion Wettbewerb an die COFAG und durch die Obergrenzenrichtlinien selbst: „Der Möglichkeit der beihilfekonformen Umwidmung hätte es nicht bedurft“, wenn es auf den Rechtsträger angekommen wäre.
Die Folge. Die den Höchstbetrag von 2,3 Mio. EUR überschreitende Fördersumme ist nach den COVID-Beihilferegeln nicht genehmigt. Die Auszahlung verstieß gegen das Durchführungsverbot des Art 108 Abs 3 AEUV. Der Betrag ist von der Republik Österreich zurückzufordern.
Warum Vertrauensschutz und Amtshaftung nicht tragen
Unionsrechtlicher Vertrauensschutz. Das Argument liegt nahe: Genehmigungen lagen vor, die Republik berichtete quartalsweise, drei Jahre lang beanstandete niemand die Berechnung des Höchstbetrags je Rechtsträger. Es scheitert trotzdem. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) kann Vertrauensschutz gegen die Rückforderung einer Beihilfe nur durch Unionsorgane begründet werden. Zusicherungen des Mitgliedstaats sind unerheblich, selbst wenn die nationale Behörde für die Rechtswidrigkeit in einem Maße verantwortlich ist, das die Rücknahme als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lässt. Im Fall der den Höchstbetrag übersteigenden Beihilfen hat die Kommission selbst kein Vertrauen begründet. Im Gegenteil: Ab März 2021 hat die Kommission die Republik Österreich darauf aufmerksam gemacht, dass der Höchstbetrag auf Ebene des Konzerns zu berechnen ist.
Amtshaftung. Auch ein Schadenersatzanspruch gegen die Republik Österreich hat aus unionsrechtlichen Gründen kaum Erfolgschancen. Ein Ersatzanspruch, der wirtschaftlich darauf hinausläuft, dem Empfänger die rechtswidrige Beihilfe zu belassen, unterläuft nach ständiger Rechtsprechung des EuGH die Effektivität des Rückforderungsgebots.
Welche Möglichkeiten haben Fördernehmer noch?
Der Ausgangspunkt. Zurückzufordern ist, was unter Verstoß gegen das Durchführungsverbot gewährt wurde. Gegen das Durchführungsverbot verstößt eine Beihilfe dann nicht, wenn sie unter eine Beihilfegenehmigung oder Freistellungsverordnung fällt. Der OGH hat verbindlich entschieden, dass den Höchstbetrag von 2,3 Mio. EUR übersteigende Beihilfen nach den COVID-Beihilferegeln nicht genehmigt sind. Er hat aber keine Aussage dazu getroffen, ob diese Beträge nicht unter einer anderen beihilferechtlichen Grundlage genehmigt sein könnten.
Die Alternativen. Erfüllt die ausbezahlte Förderung die materiellen Voraussetzungen einer anderen beihilferechtlichen Rechtsgrundlage, liegt kein Verstoß gegen das Durchführungsverbot vor. Das Beihilferecht verlangt dann keine Rückforderung der Beihilfe. Dass sie unter dem falschen Etikett ausbezahlt wurde, ist ein nationales Etikettierungsproblem. Als alternative Rechtsgrundlage kommt der gesamte beihilferechtliche Werkzeugkasten in Betracht, insbesondere die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO) oder die De-minimis-Verordnung. Ob und welche alternative Rechtsgrundlage die – den Höchstbetrag von 2,3 Mio. EUR – übersteigenden Beihilfen rechtfertigen kann, ist individuell für jedes Unternehmen und seine Geschäfts- und Investitionstätigkeiten zu prüfen. Dabei können beispielsweise Investitionen in Dekarbonisierungsmaßnahmen wie ein Tausch der Ölheizung gegen eine Wärmepumpe, die Installation einer Photovoltaikanlage, die Einstellung von Arbeitnehmern mit Behinderungen, Kulturinvestitionen oder Investitionen in Forschung und Entwicklung in Betracht kommen.
Die Bestätigung durch das BFG. Das Bundesfinanzgericht hat diese Möglichkeit mit Erkenntnis vom 4. September 2025 im Grunde bestätigt (RV/7101856/2025). Dort ging es zwar um einen verspäteten Antrag und nicht um eine Überschreitung des Höchstbetrags, die Begründung trägt aber beide Fälle: Obwohl die Beschwerdeführerin von der 2024 zur Verfügung stehenden Möglichkeit der Umwidmung keinen Gebrauch gemacht hatte, sprach das BFG aus, dass ein Rückerstattungsanspruch nicht bestehe, wenn der ausgezahlte Betrag die Voraussetzungen der De-minimis-Verordnung erfülle. Auf den unterbliebenen Umwidmungsantrag kam es nicht an.
Zwischen den Zeilen: Was man mitnehmen kann
Nach der Grundsatzentscheidung des OGH zur Rückforderung von COVID-Beihilfen ist manches entschieden und einiges noch offen.
Wirtschaftliche Einheit. Für die Berechnung des Höchstbetrags von 2,3 Mio. EUR ist nicht der Rechtsträger als Förderempfänger, sondern die wirtschaftliche Einheit (Konzernbetrachtung) maßgeblich.
Langer Atem. Die Verjährungsfrist des EU-Beihilferechts beträgt zehn Jahre ab Gewährung. Für die Rückforderung durch das Finanzamt gelten daneben die Fristen des Abgabenverfahrens. Aussitzen ist in beiden Richtungen keine Strategie.
Alternativen prüfen. Wer sich mit einer möglichen Rückforderung von COVID-Beihilfen konfrontiert sieht, sollte sich Gedanken zu alternativen Genehmigungsmöglichkeiten machen. Welche Investitionen wurden nach Antragstellung begonnen? Werden Arbeitnehmer mit Behinderungen oder Auszubildende beschäftigt? Wie hoch waren die Ausgaben für Forschung und Entwicklung? Auch wenn diese Alternativen nicht für alle Fälle passen werden, könnten sie doch manche Rückforderung verhindern.
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